Итоги общественного контроля модернизации городского образования подведены на Конференции межкомиссионной рабочей группы 20 ноября в общественной палате города Москвы.
В работе Конференции приняли участие члены межкомиссионной рабочей группы, депутат Московской городской Думы Картавцева Лариса, Потяева Татьяна, Уполномоченный по правам человека в городе Москве, Бунимович Евгений, начальник Управления по защите прав и законных интересов несовершеннолетних — Уполномоченному по правам ребенка в городе Москве, Федоскина Елена, эксперт Общественной палаты РФ, Шикалович Татьяна, представитель Общероссийского общественного движения «НАРОДНЫЙ ФРОНТ «ЗА РОССИЮ» в городе Москве, Бессолова Ольга, заместитель председателя общественной палаты города Москвы, представители общественных движений, общественных некоммерческих организаций, гражданских институтов и органов государственной власти. Модератором мероприятия выступал руководитель межкомиссионной рабочей группы, член Общественной палаты города Москвы Александр Фролов.
В своем докладе: итоги общественного контроля за модернизацией системы образования города Москвы (на примере проведения общественного контроля за модернизацией сферы городского образования и анализа социальных последствий проведенных реформ) Александр Юрьевич отметил, что межкомиссионная рабочая группа по общественному контролю за модернизацией системы образования города Москвы создана в Общественной палате города Москвы в октябре 2014 года как субъект осуществления процедур общественного контроля на основании Регламента Общественной палаты города Москвы, в соответствии с Законом города Москвы от 4 июля 2012 года N 34 «Об Общественной палате города Москвы» и Федеральным законом Российской Федерации от 21 июля 2014 года N 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».
На сегодняшний день в состав группы входят 56 человек, среди которых – члены ОПМ, представители общественных формирований и НКО, образовательных организаций, гражданских институтов, политических партий и экспертного сообщества.
Организационной формой работы межкомиссионной рабочей группы являются заседания. В течение 2015 года 23 заседания, в ходе которых рассматривались организационные вопросы по проведению общественного контроля. Объединившись в состав межкомиссионной рабочей группы, ее участники изначально поставили основную задачу: артикулировать запросы общества к власти в сфере образования, отследить осуществление модернизации сферы образования через призму социальных последствий. При этом выявить «болевые точки», определить аспекты конструктивного сотрудничества с органами власти.
Организуя диалоговые площадки для представителей различных социальных групп (родительской общественности, профессионального педагогического сообщества, представителей исполнительных органов власти, членов Общественной палаты Москвы, экспертного сообщества), члены межкомиссионной рабочей группы представляли возможность пройти все стадии переговорного процесса, определить аспекты конструктивного сотрудничества и создать необходимый продукт – будь то законотворческая инициатива, предложение управленческих механизмов, проведение общественной экспертизы, письменное обращение и т.д. Межкомиссионная рабочая группа проводила общественный контроль в форме мониторинга, общественной экспертизы и общественного обсуждения (круглых столов).
За истекший период членами межкомиссионной рабочей группы были проведены мониторинги (опросы общественного мнения) по тематике объединения школ, платной продленки, ликвидации городских летних лагерей и организации питания в школах и детских садах и общественные слушания в форме круглых столов по темам: платная продленка: анализ ситуации и социальные последствия; образовательные комплексы: плюсы и минусы объединения; специальное образование: вопросы образования для детей с особыми потребностями; городские лагеря — доступный отдых для школьников и социальные риски их ликвидации; дошкольное образование; организация питания в образовательных организациях города Москвы; семейное образование в Москве: проблемы и перспективы развития.
Предметом проведения процедур общественного контроля межкомиссионной рабочей группы является процесс и итоги модернизации системы образования города Москвы, реформирование которой повлекло за собой негативные социальные последствия: отсутствие эффективной системы управления многофункциональными образовательными комплексами, изменения вектора развития системы городского образования с позиций социальных гарантий и социальной ответственности на позицию коммерциализации образовательных услуг, ликвидация системы специального образования для детей с особыми потребностями в обучении, дошкольного образования как самостоятельной ступени образования детей, изменение подхода к организации детского отдыха, перевод некоторых производственных функций в системе образования (бухгалтерия, организация питания, технический персонал и др.) на обслуживание (аутсорсинг) специализирующихся компаний.
В ходе проведения процедур общественного контроля члены межкомиссионной рабочей группы брали за основу постулат о том, что Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 года N 273-ФЗ, был принят с целью регулирования общественных отношений, возникающих в сфере образования в связи с реализацией права на образование, обеспечения государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования и создания условий для реализации права на образование. Таким образом, именно Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» и Конституция Российской Федерации, является нормативной основой модернизационных процессов, проводимых в сфере образования на территории РФ, единым регулятором этих процессов и стандартом их соответствия законодательным требованиям.
Изменение механизма финансирования образовательных учреждений, определение за ними полномочий осуществления только образовательной деятельности, передача многих полномочий без финансового подкрепления на уровни регионов и многое другое вызывает постоянное социальное напряжение, когда вопросы родителей и педагогов остаются без ответов, а неэффективные управленческие решения дают основания для бесконечных законодательных инициатив, направленных на изменение нового закона, так и не принесшего действенного положительного результата. Темы общественных слушаний отразили отсутствие четкой регулирующей нормативной компоненты в системе городского образования, правоприменительной практики по многим аспектам, проблему разделения сферы полномочий между уровнями власти, образовательными организациями и Управляющими советами, другими субъектами образовательного процесса.
К сожалению, законодательные пробелы, дали основание Департаменту образования города Москвы, рассматривать их в свою пользу. Например, с начала 2014-2015 года во многих столичных образовательных организациях, пребывание учащихся в группах продленного дня осуществляется на платной основе, так как группа продленного дня определяется школами как дополнительная платная услуга. С 2012 года в городе проводится крупномасштабная кампания по укрупнению образовательных учреждений.
В результате на январь 2015 более 4 000 учебных организаций превратились в 696 многопрофильных образовательных комплексов. Участники общественных слушаний констатировали первые неудовлетворительные итоги объединения образовательных учреждений в Москве. Отсутствие четких законодательных нормативов, регулирующих процесс объединения школ, привели к слому эффективной системы московского образования в целом. Ломается в ключевом — структурно-организационном плане. Удастся ли создать более эффективную образовательную систему — большой вопрос.
В процессе слияния школ надомного обучения и коррекционных образовательных организаций с непрофильными образовательными организациями произошло качественное изменение системы специального и коррекционного образования – уничтожение особых образовательных условий в образовательных организациях для детей с ограниченными возможностями здоровья (неопределённость статуса детей с ОВЗ), с одной стороны, с другой – неготовность большинства образовательных комплексов к осуществлению инклюзивной формы образования.
Эксперимент города Москвы по объединению школ и детских садов привел к уничтожению последних как самостоятельного звена, ориентированного на задачи дошкольного развития и воспитания. Это означает, что как структурная единица, обладающая своей кадровой спецификой и комплексом условий, детские сады перестали существовать. Это выразилось в объединении счетов, штатных расписаний и смещении требований к трудоемкости труда учителей на трудоемкость воспитателей, в непроизвольном переносе системы стимулирования труда с персонала, связанного с реализацией школьной программы и внеклассной работы, на деятельность сотрудников дошкольных отделений.
Поэтому сегодня нельзя сказать, что дошкольное образование является в Москве является уровнем общего образования, который ориентирован на решение определенных задач. Большой системной проблемой, по мнению экспертов, является присвоение детям, посещающим дошкольные отделения, статуса учащихся в отличие от предшествующего статуса воспитанников. Вместо приоритетного игрового направления в дошкольной программе, декларированного в новом Федеральном государственном образовательном стандарте дошкольного образования, упор делается именно на подготовку ребенка к организованному обучению и формированию у него системы универсальных учебных действий в соответствии с Федеральным государственным образовательным стандартом начального образования.
Происходит разрушение современной научной концепции дошкольного воспитания, где главным является признание самоценности периода дошкольного детства. Реформирование системы образования Москвы коснулось организации летнего отдыха московских школьников в 2015 году, связанную с ликвидацией традиционно востребованных городских летних лагерей на базе школ. главным распорядителем бюджетных средств, предусмотренных на организацию отдыха и оздоровления детей выступил Департамент культуры города Москвы.
К сожалению, количество детей, охваченных организацией летнего отдыха Правительством Москвы в 2015 году, сократилось в 4 раза относительно 2012 года. Результаты мониторинга общественного мнения по обозначенной проблеме показали, что значительное количество москвичей крайне негативно отнеслись к закрытию летних городских лагерей. Петиция «Верните детям города Москвы летние пришкольные лагеря» собрала более 2000 подписей, идет активное обсуждение этой ситуации в СМИ, на родительских форумах, на площадках общественных организаций. Еще один законодательный пробел – отсутствие регулятора в получении образовательных услуг детьми с синдромом дефицита внимания и гиперактивности в образовательных учреждениях города Москвы.
Основные принципы помощи детям с СДВГ должны носить комплексный подход. Включая в себя медикаментозную и психологическую помощь, строгое следование здоровому образу жизни, использование педагогами методик, способствующих преодолению трудностей в обучении таких детей и соблюдение условий, необходимых для повышения мотивации учебной деятельности, эффективное взаимодействие между семей и школой. На сегодняшний день, отсутствуют подзаконные акты, внятно трактующие понятия «ограниченные возможности здоровья» и «особые образовательные потребности»; определяющие понятие «индивидуальный учебный план»; неясны основания для включения тех или иных диагнозов в понятие ОВЗ; отсутствует взаимодействие медицинских и педагогических учреждений, существует неясность юридических и медицинских оснований для оформления дополнительной помощи детям с СДВГ и ее финансирования; отсутствуют регламентирующие документы, определяющие характер необходимой помощи в классе детям с СДВГ; регламентирующие обучение и оценивание работ детей. СДВГ — это проблема общественного здоровья. Поэтому в основе ее решения должен быть комплексный подход, имеющий и медицинские, и социальные составляющие.
Рост недовольства родителей и детей организацией питания в образовательных организациях стал еще одной темой общественных слушаний. Низкая эффективность предоставляемой услуги, произвольное изменение меню для обучающихся и воспитанников образовательных организаций города, отсутствие надлежащего взаимодействия структур, осуществляющих организацию питания: Департаментов по образованию, труду и социальной защите населения, здравоохранения, поставщиков, Управляющих Советов школ, Роспотребнадзора, проблемы организации питания для детей с особыми потребностями (ОВЗ, аллергией), отсутствие реальной конкуренции в сфере организации питания в школах и детских садах, безальтернативное предоставление потребителям услуги по организации питания в соответствии с Государственным контрактом по организации питания, охлажденных блюд с пролонгированным сроком хранения, изготовленной без применения технологий заморозки, стерилизации и пастеризации, а также консервантов, усилителей вкуса и компонентов с характеристиками, которые доступны только одному производителю, наличие в некоторых школах вендинговых аппаратов с фастфудной продукцией, запрещенной к реализации в образовательной организациях – наличие таких проблем констатировали участники.
Право граждан на получение образования в семейной форме, реализуется в Москве не в полной мере – последняя тема, обсужденная в ходе общественных слушаний, инициированных межкомиссионной рабочей группой. Новый Закон об образовании по отношению к семейной форме образования в РФ – рамочный, он ее только определяет, а механизма реализации не предусматривает, так как полномочия по обеспечению семейной формы образования переданы на уровень региональной власти.
Отсюда вытекающие проблемы в нашем городе: существующие факты подмены понятий семейной формы заочной формой обучения и ученики-семейники не включаются в контингент обучающихся школы, соответственно не могут пройти аттестацию, иметь возможность получения дополнительного образования в школе, участвовать в внешкольных мероприятиях и т.д. и т.п. еще одна сторона медали – вопрос финансирования семейной формы образования. С изменением принципа финансирования в системе образования на так называемый подушевой – «деньги идут вслед за учеником», деньги за семейниками не идут, а что еще парадоксальней – неизвестно где эти деньги. А это должны быть компенсационные выплаты родителям за обучение своих детей, детям за неполучение услуги питания, а так же предусмотрены денежные средства для оплаты организации прохождения аттестации.
Обсудив указанные проблемы, участники круглого стола, пришли к выводу о том, что право граждан на получение образования в семейной форме, реализуется в Москве не в полной мере. Практика толкования и применения Департаментом образования города Москвы указанных положений Закона об образовании неоднозначна, что вызывает трудности в его применении. По сути, идет процесс «сворачивания» данной формы обучения. Такой механизм как госзадание, предоставляет образовательным организациям возможность получать финансирование «одной строкой», а распределение финансовых средств, в том числе, и на обеспечение семейной формы образования, остается непонятным и, что еще более осложняет ситуацию – скрытным.
Чрезвычайно низкий уровень обратной связи между структурами, разрабатывающими и реализующими реформы в системе образования города Москвы, с одной стороны, и научно-педагогическим и родительским сообществами, с другой стороны, вызывает недоверие к профессионализму и истинности декларируемых реформаторами намерений. Коррективы в реформы, если и вносятся, то с существенным опозданием и соответствующими издержками, как для реформируемой системы, так и для взаимоотношений общества и власти. Но вперед выступает, более системная проблема – неэффективность нового регулятора – Закона об образовании в РФ, тянущего за собой проблемы аутсорсинга, монополизации услуг, кризиса ответственности, обобщенных (рамочных) трактовок нормативов, позволяющих преломлять их в свою пользу.
Спикеры, члены межкомиссионной рабочей группы: Леткова Ольга Владимировна, руководитель Ассоциации родительских комитетов и сообществ России («АРКС»), Савинская Ольга Борисовна, АНО «Совет по вопросам управления и развития» НИУ ВИЛЭ, Маркова Виктория Ивановна, заместитель председателя Совета родителей детей инвалидов при Департаменте труда и социальной защиты населения города Москвы, Лысенкова Оксана Михайловна, представитель родительской общественности, Муромцева Юлия Викторовна, представитель педагогического сообщества, Новикова Ирина Игнатьевна, руководитель МООР «Импульс», Макаревич Маргарита Владимировна, руководитель Общественного движения «Объединение родителей», Тишутин Алексей Станиславович, председатель Союза православных общеобразовательных организаций, родителей воспитанников православных общеобразовательных организаций, граждан и организаций «Вместе – в поддержку православных школ!» в своих выступлениях более подробно раскрыли проведение общественного контроля по указанным проблемам, озвучили определенные результаты своей работы.
Например, по результатам обсуждений участники круглых столов принимали резолюции с конкретными предложениями эффективного решения обозначенных проблем. В органы государственной власти (департаменты образования, культуры, здравоохранения, Правительству Москвы, Прокурору города Москвы, Московской городской Думе) было направлены 66 предложений. К сожалению, конкретных результатов по их выполнению на сегодняшний день нет. Широкий общественный резонанс, в том числе, и в органах государственной власти, получили результаты обсуждения проблем платного пребывания учащихся в группах продленного дня и организация летнего отдыха детей.
Обе получили формы законодательных инициатив, которые находятся на рассмотрении на разных уровнях власти. Предложение о включении в состав рабочей группы по организации летнего отдыха детей в 2016 году представителей межкомиссионной рабочей группы по общественному контролю за модернизацией образования города Москвы Общественной палаты города Москвы, Московского городского филиала Общероссийского народного Фронта специалистов Департамента по социальной защите населения и Департамента спорта города Москвы реализовано пока только в Московской городской Думе, в состав аналогичной комиссии которой вошли руководитель межкомиссионной рабочей группы Фролов А.Ю. и Лысенкова О.М.
Общественной палате города Москвы было внесено 13 предложений, среди которых предложения о проведении общественной экспертизы нормативных актов города Москвы, ФЗ-273 РФ «Об образовании», по организации летнего отдыха в городе Москве. Провести общественную экспертизу на данном этапе не представляется возможным в связи с отсутствием необходимого финансирования. По итогам проведения общественного контроля, считают организаторы Конференции, можно констатировать отсутствие надлежащего механизма обратной связи.
Если говорить в общем, о результатах проведенного общественного контроля, напрашивается неоднозначный вывод, больше напоминающий проблематичную дилемму: государственная власть, передавая полномочия гражданам в рамках российского законодательства, ждет от них деятельной гражданской инициативы, к тому же направленной на изыскание средств, для ее осуществления, а граждане, в свою очередь, ждут от власти продуманной социально направленной государственной политики, подкрепленной достаточным бюджетным финансированием. Поэтому практика применения Федерального закона от 21 июля 2014 года N 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» должна расширяться, нормативные регуляторы совершенствоваться и стать эффективным механизмом взаимодействия государства и общества.
Еще раз необходимость взаимодействия между всеми социальными институтами, как гражданскими, так и государственными, была обсуждена в ходе работы Конференции. Данная позиция прозвучала во всех без исключения выступлениях. В результате участники Конференции рассмотрели итоговых документ – резолюцию, которая будет направлена в органы государственной власти, общественные организации, субъекты общественного контроля РФ.
Общественная палата города Москвы выразила глубокую признательность и искреннюю благодарность за активное участие в работе по общественному контролю за модернизацией городской системы образования, проявленную при этом инициативу и творчество, за вложенные в работу силы и энергию членам межкомиссионной рабочей группы: Лысенковой Оксане Михайловне, Ильину Сергею Александровичу, Островской Светлане Анатольевне, Простовой Марине Валерьевне, Мамонтовой Алле Викторовне, Марковой Виктории Ивановне, Хананашвили Нодару Лотарьевичу, Ларионовой Нине Яковлевне, Густовой Эльвире Васильевне, Новиковой Ирине Игнатьевне, Летковой Ольге Владимировне, Лунгу Оксане Геннадьевне, профессионализм которых, ответственное отношение, активная жизненная позиция служат совершенствованию механизмов общественного контроля, развитию института гражданского общества
.
