ЗАМЕЧАНИЯ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ
к новой редакции Федерального закона «О внесении изменений в статьи 15 и 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», подготовленной Министерством образования и науки Российской Федерации в порядке исполнения вето Президента Российской Федерации
Вопреки утверждению разработчиков новой редакции Федерального закона «О внесении изменений в статьи 15 и 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон о контингенте), сравнительный анализ текстов отклоненного Президентом РФ Федерального закона и новой редакции данного закона, подготовленной Минобрнауки России (далее – новая редакция Федерального закона) показывает, что в новой редакции Федерального закона характер и объем сведений, подлежащих формированию в государственных информационных системах «Контингент» практически не изменился.
Попытка упорядочить требования к сведениям привела к тому, что список сведений не только не сократился, но стал несколько шире. В частности, добавлены новые требования об обязательном включении в информационные системы «Контингент» сведений о родителях, законных представителях (при наличии). При этом в тексте закона не раскрывается, какая именно информация о родителях подлежит включению в информационные системы «Контингент обучающихся» (пункт 16 статьи 2 новой редакции Федерального закона).
Согласно пункту 20 статьи 2 новой редакции Федерального закона состав сведений, включенных в указанные системы, устанавливается Правительством Российской Федерации.
Учитывая, что постановления Правительства Российской Федерации являются нормативными правовыми актами, принимаемыми Правительством Российской Федерации самостоятельно, без участия палат Федерального Собрания Российской Федерации (статьи 10, 115 Конституции Российской Федерации), последствием принятия Федерального закона о контингенте в предлагаемой новой редакции может явиться избыточно широкий и необоснованный с точки зрения образовательного процесса перечень сведений, подлежащих включению в системы «Контингент» на основании Постановления Правительства Российской Федерации.
Между тем, Президент Российской Федерации В. Путин, отклоняя Федеральный закон о контингенте, указал, что Федеральным законом должен быть установлен перечень конкретных сведений, содержащихся в государственных информационных системах «Контингент обучающихся».
Однако, в новой редакции Федерального закона требования Президента Российской Федерации к данному Федеральному закону не выполнены.
Необходимо учитывать, что статья 23 Конституции Российской Федерации устанавливает право каждого на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени. А согласно статье 24 Конституции Российской Федерации сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются.
Согласно же части 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. В соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
На основании изложенного конституционность положений Федерального закона о контингенте, предусматривающих возможность включения в системы «Контингент обучающихся» данных о частной жизни граждан без их согласия, тем более на основании постановления Правительства Российской Федерации, вызывает сомнение.
Полагаем, что обработка персональных данных для целей государственных информационных систем «Контингент обучающихся» возможна лишь при наличии согласия в письменной форме субъекта персональных данных, а в отношении несовершеннолетнего – его законного представителя.
Кроме того, в соответствии с пунктом 2 статьи 13 Федерального закона «О персональных данных» особенности учета персональных данных в государственных и муниципальных информационных системах персональных данных устанавливаются федеральными законами.
Необходимо также учитывать позицию Конституционного Суда Российской Федерации (далее – Конституционный Суд РФ), выраженную в ряде его постановлений.
Так, в пункте 4.3 Постановления Конституционного Суда РФ от 14 мая 2009 года № 8-П указано: «Как вытекает из взаимосвязанных положений статей 1 (часть 1), 10, 11 (часть 1), 15 (части 1 и 2), 18, 64, 71 (пункт «а») и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации, именно федеральный законодатель призван, руководствуясь целями обеспечения баланса конституционных ценностей, осуществлять правовое регулирование конституционно закрепленных обязанностей, в частности определять объем их нормативного содержания, механизмы реализации, включая уровни правового регулирования, а также меру юридической ответственности за их нарушение.».
В этой связи наделение Федеральным законом о контингенте Правительства Российской Федерации полномочием по определению состава сведений об обучающихся и их родителях, подлежащих включению в государственные информационные системы, является незаконным и необоснованным. Из отсылочных норм к постановлениям Правительства Российской Федерации по всему тексту Федерального закона о контингенте данное полномочие необходимо исключить, так как перечень конкретных сведений, подлежащих включению в государственные информационные системы, должен быть установлен в самом Федеральном законе о контингенте.
При этом следует иметь ввиду, что согласно принципам обработки персональных данных, установленным в статье 5 Федерального закона «О персональных данных» содержание и объем обрабатываемых персональных данных должны соответствовать заявленным целям обработки. Обрабатываемые персональные данные не должны быть избыточными по отношению к заявленным целям их обработки (пункт 6 статьи 5 Федерального закона).
В соответствии с пунктом 14 статьи 2 новой редакции Федерального закона государственные информационные системы «Контингент обучающихся» создаются в целях обеспечения государственных гарантий реализации права на образование, доступа граждан к информации об организациях, осуществляющих образовательную деятельность, управления системой образования, предоставления государственных и муниципальных услуг в сфере образования.
Для достижения указанных целей достаточно минимальных персональных данных обучающихся. Исходя из этого такие данные, как сведения о промежуточной и итоговой аттестации, достижениях обучающихся в учебной, научной (научно-технической), творческой, физкультурной и спортивной деятельности, профессиональной ориентации, а также страховой номер индивидуального лицевого счета, принятый в соответствии с законодательством Российской Федерации об индивидуальном (персонифицированном учете в системе обязательного пенсионного страхования, сведения о родителях, законных представителях являются избыточными и должны быть исключены из новой редакции Федерального закона.
Помимо этого, перечисленные в пункте 14 статьи 2 новой редакции Федерального закона цели создания государственных информационных систем «Контингент обучающихся» являются слишком общими и нуждаются в конкретизации в соответствии с положением пункта 2 статьи 5 Федерального закона «О персональных данных», согласно которому обработка персональных данных должна ограничиваться достижением конкретных, заранее определенных и законных целей. Не допускается обработка персональных данных, несовместимая с целями сбора персональных данных.
В соответствии с пунктом 17 статьи 2 новой редакции Федерального закона федеральная информационная система «Контингент обучающихся» с использованием сведений, содержащихся в государственных информационных системах «Контингент обучающихся» субъектов Российской Федерации, государственных информационных системах, муниципальных информационных системах, обеспечивает формирование обобщенных сведений, доступ к ним, а также формирование и ведение классификаторов этих сведений.
В новой редакции Федерального закона не содержится указаний на обезличенность сведений, содержащихся в государственных информационных системах «Контингент обучающихся» как субъектов Российской Федерации, так и Российской Федерации и на необходимость хранения информационных систем «Контингент обучающихся» различных уровней на разных серверах. Следовательно, персональные данные граждан будут аккумулироваться и храниться в единой информационной системе субъектов Российской Федерации, а возможно и Российской Федерации, и будут доступны из информационных систем всех уровней.
Такое положение не соответствует требованиям безопасности хранения персональных данных, определенным международными документами в данной сфере и не гарантирует их защищенности.
Между тем, требование о необходимости обеспечения защищенности сведений, содержащихся в государственных информационных системах «Контингент обучающихся» является ещё одним основанием отклонения Федерального закона Президентом Российской Федерации. Так, в письме от 29 декабря 2016 года № Пр-2584 Президент Российской Федерации В. Путин указал, что Федеральным законом должны быть определены лица, которые имеют доступ к таким сведениям, и их ответственность.
Согласно пункту 19 статьи 2 новой редакции Федерального закона обработку и использование персональных данных, содержащихся в системах «Контингент» осуществляют федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования, организации, осуществляющие образовательную деятельность, ресурсное или информационно-технологическое обеспечение образовательной деятельности. Все они будут иметь доступ к персональным данным, содержащимся в этих информационных системах. Новая редакция Федерального закона в нарушение требований Президента Российской Федерации не определяет конкретный круг лиц, которые имеют доступ к таким сведениям.
Кроме того, согласно проекту постановления Правительства Российской Федерации, прилагаемому к новой редакции Федерального закона, сведения из системы «Контингент» смогут получать органы и организации в целях оказания государственных или муниципальных услуг или реализации полномочий, определенных федеральными законами.
Согласно статье 31.4 Федерального закона «О некоммерческих организациях» социально ориентированная некоммерческая организация может быть признана исполнителем общественно полезных услуг и включена в реестр некоммерческих организаций — исполнителей общественно полезных услуг.
Помимо некоммерческих организаций, к которым в настоящее время относятся общественные и религиозные организации (объединения), казачьи общества, фонды, государственные корпорации; государственные компании, некоммерческие партнерства, частные учреждения, государственные, муниципальные учреждения, бюджетные учреждения, автономные некоммерческие организации, поставщиком, к примеру, социальных услуг, может быть любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы и (или) индивидуальный предприниматель, осуществляющие социальное обслуживание (статья 3 Федерального закона «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»).
То есть, предполагается, что сведения из систем «Контингент обучающихся» сможет получать неограниченный круг лиц.
Однако новая редакция Федерального закона не устанавливает конкретной ответственности лиц, имеющих доступ к персональным данным граждан, а содержит лишь общее положение, согласно которому лица, виновные в нарушении требований закона, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации.
Однако санкции статьи 13.11 Кодекса Российской Федерации об Административных правонарушениях (далее – КоАП) за нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных) – в виде предупреждения или наложения административного штрафа на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц — от пятисот до одной тысячи рублей; на юридических лиц — от пяти тысяч до десяти тысяч рублей, не могут обеспечить надлежащей правовой защиты персональных данных. Кроме того, согласно статье 28.4 КоАП указанная категория дел возбуждается прокурором, что лишает граждан возможности самостоятельно обращаться в суд за защитой нарушенного права и наказанием виновных.
В этой части требования вето Президента Российской Федерации об установлении ответственности лиц, имеющих доступ к сведениям государственных информационных систем «Контингент обучающихся», также не выполнены.
Помимо этого, полагаем, что принципы конфиденциальности, а равно безопасности, добровольности, защищенности, законности и обоснованности обработки персональных данных, должны найти своё отражение в пункте 15 статьи 2 новой редакции Федерального закона.
Следует отметить, что новая редакция Федерального закона не соответствует Поручению Президента Российской Федерации Владимира Путина Председателю Правительства Российской Федерации Дмитрию Медведеву от 26 апреля 2017 года об обеспечении в целях повышения информационной безопасности государственных информационных систем в Российской Федерации и защищённости персональных данных граждан Российской Федерации путем внесения изменений в федеральные законы, предусмотрев следующие принципы обработки данных в государственных информационных системах:
— минимизацию состава обрабатываемых персональных данных, необходимых для решения возлагаемых на информационные системы задач;
— обязательность учёта и регистрации всех действий и идентификации всех участников, связанных с обработкой персональных данных в информационных системах;
— декларирование и согласование порядка обработки персональных данных с целями их обработки;
— хранение персональных данных в электронном виде в информационных системах по месту возникновения таких данных;
— определение межведомственного запроса как преимущественного способа получения в информационных системах сведений об объекте (субъекте).
В целом государственные информационные системы «Контингент обучающихся» содержат в себе множество явных и скрытых социальных рисков. При этом цели, определенные в пункте 14 новой редакции Федерального закона, могут быть достигнуты и без создания специальных государственных информационных систем «Контингент обучающихся».
Учитывая изложенное, предлагаем рассмотреть вопрос о целесообразности дальнейшего рассмотрения Федерального закона о контингенте или об исключении положений о создании государственных информационных систем «Контингент обучающихся» из текста новой редакции Федерального закона (пункты 14-20 статьи 2, пункт 2 статьи 3 новой редакции Федерального закона).
Директор Общественного центра
правовых экспертиз и законопроектной деятельности,
председатель правления Ассоциации
родительских комитетов и сообществ (АРКС) О.В. Леткова
