ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по результатам общественной экспертизы проекта федерального закона № 986679-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
Общественным центром правовых экспертиз проведена общественная экспертиза проекта федерального закона № 986679-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Законопроект внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации членом Совета Федерации А.А. Клишасом и депутатом Государственной Думы П.В. Крашенинниковым 10 июля 2020 года и рассмотрен Советом Государственной Думы 13 июля 2020 года.
Законопроект направлен на установление судебного порядка отбирания детей при непосредственной угрозе их жизни или здоровью.
С этой целью законопроектом предлагается дополнить Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (далее – ГПК РФ) новой главой 381 «Отобрание ребенка при непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью», в которой предусмотреть, что отобрание ребенка в данных случаях производится на основании решения районного суда, выносимого в порядке особого производства.
Законопроектом также предлагается внести изменения в статью 77 Семейного кодекса Российской Федерации (далее – Семейный кодекс), обязывающие органы, получившие сообщение об угрозе жизни или здоровью ребенка, проверить указанную информацию и при установлении такой угрозы обратиться в суд по месту нахождения ребенка с заявлением об отобрании ребенка у родителей (одного из них), усыновителей или у других лиц, на попечении которых он находится.
Данная статья предоставляет возможность органам опеки и попечительства немедленно отобрать ребенка у родителей (одного из них) или у других лиц, на попечении которых он находится, при непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью.
При отобрании ребенка орган опеки и попечительства обязан незамедлительно уведомить прокурора, обеспечить временное устройство ребенка и в течение семи дней после вынесения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации либо в случае, если законом субъекта Российской Федерации органы местного самоуправления наделены полномочиями по опеке и попечительству в соответствии с федеральными законами, главой муниципального образования акта об отобрании ребенка обратиться в суд с иском о лишении родителей родительских прав или об ограничении их родительских прав.
То есть, данная правовая норма уже содержит судебный порядок, позволяющий дать объективную правовую оценку решению органов опеки и попечительства об отобрании ребенка.
Законопроектом предлагается рассматривать судом заявления органов опеки и попечительства об отобрании ребенка в особом порядке в течение 24 часов, сохранив при этом обязанность органов опеки и попечительства обратиться в суд в течение 7 дней с иском об ограничении или о лишении родительских прав либо с иском об отмене усыновления.
По данному вопросу частники общественной экспертизы отмечают следующее.
- Сам предмет статьи 77 Семейного кодекса предполагает неотложное отбирание ребенка, так как ему угрожает реальная и непосредственная опасность. Законопроектом же возможность внесудебного (немедленного) отбирания ребенка предлагается сохранить лишь в исключительных случаях, «при наличии оснований полагать, что смерть ребенка может наступить в течение нескольких часов«. При этом в законопроекте не определено, каким образом сотрудники органов опеки и попечительства должны установить время, в течение которого может наступить смерть ребенка. Данное положение может создать дополнительные риски для жизни детей, причём в ситуации, когда государственные органы, зная об опасности и имея возможность её предотвратить, не приняли необходимых и достаточных мер для спасения жизни ребенка.
Данное положение не согласуется с новым конституционным принципом, установленным Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 года № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» (далее – Закон РФ о поправке к Конституции РФ), которым Конституция Российской Федерации дополнена новой статьей 67.1, определяющей, что дети являются приоритетом государственной политики России.
- Учитывая, что оценка опасности для жизни ребенка возложена законопроектом на сотрудников органов опеки и попечительства, именно они будут нести ответственность в случае наступления смерти ребенка до момента его отобрания.
В этой связи логично предположить, что в случае реальной и непосредственной угрозы для жизни и (или) здоровья ребенка при отобрании ребенка сотрудники органов опеки и попечительства предпочтут руководствоваться проектируемым пунктом 2 статьи 77 Семейного кодекса, устанавливающим внесудебный порядок отбирания детей, с целью «подстраховаться» от возможных негативных последствий. Таким образом, требование пункта 1 той же статьи об обязательном судебном отобрании ребенка будет реализовано в правоприменительной практике только в тех случаях, когда жизнь и здоровье ребенка находится вне непосредственной опасности и, следовательно, отсутствует необходимость экстренного вмешательства в семью.
При таких обстоятельствах государственные органы должны сделать всё необходимое для того, чтобы всесторонне разобраться в ситуации и принять те меры профилактики, которые действительно необходимы в данном конкретном случае для сохранения кровной семьи как наиболее благоприятной среды для ребенка, а не отбирать его в кратчайшие сроки.
- Предлагаемое законопроектом рассмотрение судом заявления об отобрании ребенка в особом порядке (вне искового производства) и в беспрецедентно сжатые сроки (в течение 24 часов с момента поступления) не позволит суду разобраться в обстоятельствах дела и дать независимую объективную оценку обоснованности решения об отбирании ребенка.
Особенностью данной категории дел является то, что данный порядок не предусматривает состязательности процесса. Он не позволит родителям (лицам, на попечении которых находится ребенок) собрать доказательства и защитить своё право на воспитание детей в полноценном судебном разбирательстве.
В таких условиях суд будет вынужден удовлетворять заявления об отобрании ребенка по формальным основаниям.
Между тем, в соответствии с частью 2 статьи 61 ГПК РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным постановлением по ранее рассмотренному делу, обязательны для суда. Указанные обстоятельства не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении другого дела, в котором участвуют те же лица, а также в случаях, предусмотренных ГПК РФ.
То есть, решение суда об удовлетворении заявления об отобрании ребенка будет иметь преюдициальное значение для последующих судебных решений по данному делу, в том числе и по иску об ограничении в родительских правах или о лишении родительских прав, либо об отмене усыновления, с которым органы опеки и попечительства должны будут обратиться в суд в течение семи дней с момента отобрания ребенка.
Указанные положения законопроекта могут привести к нарушению права граждан на защиту своих прав и свобод, установленного в статьях 45 и 46 Конституции Российской Федерации, а также права на защиту семьи государством, гарантированного в статье 38 Конституции Российской Федерации.
- В предлагаемой законопроектом проектируемой части 1 статьи 3192 ГПК РФ разбирательство по столь чувствительным для общества делам предлагается проводить в закрытых судебных заседаниях, что исключает возможность участия общественности в решении вопросов защиты и сохранения семьи. Данное положение законопроекта создает условия, при которых отбирание детей станет единственным способом решения проблем семьи, исключив при этом меры общественного реагирования, такие как взять семью на поруки, помочь родителям исправиться, устранить возникшую опасность и т.п., направленные на сохранение семьи.
- Согласно проектируемой части 2 статьи 3191 ГПК РФ для обращения с заявлением об отобрании ребенка достаточно наличия у заявителя информации об угрозе жизни ребенка или его здоровью. В пояснительной записке к законопроекту указано, что «законопроект совершенствует нормы, регулирующие отношения, возникающие по поводу защиты прав и охраняемых законом интересов несовершеннолетних детей в случаях, когда возникает угроза жизни или здоровью ребенка по вине родителей или заменяющих их лиц либо вне зависимости от их вины«.
Из смысла указанного положения законопроекта вытекает, что ребенок, подвергшийся опасности вне семьи по любым обстоятельствам может быть отобран у родителей независимо от их вины.
Более того, в заявлении об отобрании ребенка сведения о родителях могут быть не указаны, если эти сведения неизвестны заявителю (проектируемая часть 2 статьи 3191 ГПК РФ).
Данные положения противоречат самому существу указанного юридического действия – отобранию ребенка у родителей или иных лиц, на попечении которых он находится.
Кроме того, названные положения не согласуются с другими положениями законопроекта, в частности, с проектируемым пунктом 3 статьи 77 Семейного кодекса, который обязывает орган опеки и попечительства после отобрания ребенка у родителей (одного из них) либо усыновителей в течение семи дней с момента отобрания ребенка обратиться в суд с иском об ограничении родительских прав или о лишении родителей родительских прав либо с иском об отмене усыновления.
Указанная норма предполагает наличие вины родителей или лиц, их заменяющих, в создании угрозы жизни или здоровью ребенка, что и обусловливает последующее лишение или ограничение родительских прав.
Данные положения законопроекта могут привести к принятию неправосудных решений, не отвечающих принципу справедливости, который является одним из основных принципов правосудия в Российской Федерации.
В статье 3 законопроекта предлагается часть 1 статьи 12 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции» (далее – Федеральный закон «О полиции») дополнить новым пунктом 46, согласно которому на полицию возлагается обязанность принимать и регистрировать сообщения о непосредственной угрозе жизни и здоровью ребенка, прибывать по месту нахождения такого ребенка, выявлять обстоятельства, в которых находится ребенок, обращаться в суд при наличии оснований, предусмотренных Семейным кодексом, с заявлением об отобрании ребенка у родителей (одного из них) или у других лиц, на попечении которых он находится, в порядке, установленном процессуальным законодательством, а также оказывать содействие сотрудникам органов опеки и попечительства в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере опеки и попечительства, при осуществлении отобрания ребенка у родителей (одного из них) или у других лиц, на попечении которых он находится, при непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью.
Необходимо отметить, что Федеральным законом «О полиции» на органы полиции уже возложена обязанность принимать и регистрировать (в том числе в электронной форме) заявления и сообщения о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях; осуществлять в соответствии с подведомственностью проверку заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях и принимать по таким заявлениям и сообщениям меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации, прибывать незамедлительно на место совершения преступления, административного правонарушения, место происшествия, пресекать противоправные деяния, устранять угрозы безопасности граждан и общественной безопасности. Указанные положения распространяются на всех граждан и лиц, находящихся на территории Российской Федерации, в том числе и на несовершеннолетних.
Положения законопроекта в данной части являются избыточными.
Одновременно органы полиции наделяются законопроектом несвойственными им полномочиями (обращаться в суд с заявлением об отобрании ребенка у родителей (одного из них) при наличии оснований, предусмотренных Семейным кодексом, участвовать в отобрании ребенка), не отвечающими задачам и основным направлениям деятельности полиции, установленным в статьях 1 и 2 Федерального закона «О полиции».
Аналогичное замечание касается и прокуроров, которые согласно проектируемой части 2 статьи 3193 ГПК РФ будут обязаны принимать участие в немедленном отобрании ребенка у родителей на основании решения суда.
В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 5 Федерального закона от 2 октября 2007 года № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» непосредственное осуществление функций по принудительному исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц возлагается на судебных приставов-исполнителей структурных подразделений Федеральной службы судебных приставов и судебных приставов-исполнителей структурных подразделений территориальных органов Федеральной службы судебных приставов.
Участники общественной экспертизы считают, что отобрание ребенка из семьи является крайней мерой семейно-правовой ответственности и должно допускаться только в случае, если оставление ребенка с родителями (одним из них) представляет явную, прямую и непосредственную угрозу его жизни или причинения явного и серьёзного вреда его здоровью, и только тогда, когда угроза исходит от родителей и не может быть устранена иным путём. Отобрание ребенка из семьи не может допускаться в случаях, если невыполнение родителями своих обязанностей является вынужденным и связано со стечением тяжелых жизненных обстоятельств или трудной жизненной ситуацией.
В этой связи законодателю необходимо предусмотреть такой правовой механизм, который позволит защитить ребенка в случае возникновения реальной и непосредственной угрозы его жизни или здоровью, но в то же время исключит субъективизм и широкие пределы усмотрения государственных органов для вмешательства в семью. При этом государственные органы необходимо наделить полномочиями и в то же время обязанностями по сохранению кровной семьи как наилучшей среды для развития ребенка.
В пояснительной записке к законопроекту указано, что он направлен на изменение правоприменительной практики, допускающей разрушение семей актами, принимаемыми органами опеки и попечительства в административном порядке.
Участники общественной экспертизы полагают, что сложившаяся правоприменительная практика произвольного вмешательства в семью и отбирания детей основана не столько на положениях статьи 77 Семейного кодекса, сколько на положениях его главы 18 «Выявление и устройство детей, оставшихся без попечения родителей», а также на положениях Федерального закона от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», которые позволяют органам опеки и попечительства и другим субъектам профилактики вмешиваться в семью и отбирать детей на основании широких неопределённых критериев.
Таким образом, для решения поставленной задачи необходимо внести комплексное изменение законодательства, а не только статьи 77 Семейного кодекса.
Выводы:
Указанный законопроект не достигает поставленной цели, не согласуется с системой законодательства Российской Федерации и содержит серьёзные социальные риски.
Законопроект, в случае его принятия, может создать негативные последствия и напряжённость в данной сфере общественных отношений.
Участники общественной экспертизы отмечают, что в пояснительной записке к законопроекту указано, что он разработан «в целях закрепления в отраслевом законодательстве конституционного принципа приоритета интересов ребенка» со ссылкой на пункт 4 статьи 67.1 Конституции Российской Федерации, которым Конституция Российской Федерации была дополнена в соответствии с Законом РФ о поправке к Конституции РФ.
Между тем, указанная конституционная норма провозглашает, что дети являются приоритетом государственной политики России, что не равнозначно принципу приоритета интересов ребенка, на котором строится западная система ювенальной юстиции. Данная трактовка Конституции является некорректной и бросает тень на Президента Российской Федерации, инициировавшего принятие указанных поправок в Конституцию Российской Федерации.
Президент Российской Федерации В.В. Путин неоднократно заявлял о том, что законы, регулирующие семейную сферу, могут быть приняты только после широкого общественного обсуждения и при условии достижения консенсуса по их основным положениям.
В этой связи участники общественной экспертизы полагают, что законопроект должен быть вынесен на широкое общественное обсуждение.
Директор Общественного центра
правовых экспертиз и законопроектной деятельности О.В. Леткова
Загрузка...